杨建顺：“为了公共利益的需要”不可滥用

〔作者简介〕杨建顺，中国人民大学法学院教授，博士生导师。

〔文章来源〕《检察日报》2019年6月26日，第7版。

行政许可法第8条第2款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”其中“为了公共利益的需要”这一要件在实践中存在被滥用的倾向，应当引起理论界和实务界重视，聚力完善变更或者撤回行政许可的正当程序，尽力避免良法难以善治的尴尬局面。

从行政许可法的上述规定不难看出，“为了公共利益的需要”是不可以独立适用、更不可以随意套用的不确定法律概念。该要件的适用需要跟其他要件相结合，并且只有在进行过程性裁量判断的基础上才能完成合乎目的性的统制。结合国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于诚实守信的阐述，“因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行”，可以将这里的“为了公共利益的需要”理解为广义上的公共利益，是在对各相关利益进行综合衡量判断基础上所确认和实现的公共利益。

在推进确认“公共利益的需要”科学合理化的过程中，应当既注重扩大综合裁量判断要素的范围，又强调整备筛选确认各种要素的实现方式和方法。在行政许可的实施过程中，无论是监管部门还是被许可人，乃至许可利害关系人，抑或是没有直接利害关系的公民、法人和其他组织，都应当对行政许可之变更或者撤回的可能性有所认识。许可主管部门应当运用好撤回权的保留等附款，为实现高质量的许可及许可的变更或者撤回夯实基础。为了尽可能避免或者减少变更或者撤回许可给各方面带来负面影响，减少或者避免由此而产生的矛盾和纠纷，应当注重确认“公共利益的需要”之评价机制，充实调整影响的机制，推进评价过程的透明化，提升评价标准和结论的合理性，依法明确形成评价标准和结论的必要程序，尤其是应当完善相应的说明理由制度。

上述评价机制的意义在于确认“为了公共利益的需要”之真实存在，而其对各种利益进行综合裁量判断，也就自然明确了变更或者撤回某行政许可将造成的损失，为了适切地调整伴随着变更或者撤回行政许可而产生的公共利益和由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的关系，有必要进一步完善“依法给予补偿”的保障机制。在很多情况下，认真听取来自被补偿者及其他利害关系人的要求，将有助于确认和判断“公共利益”做到合法、合情、合理，故而应当建立健全有效倾听和切实回应不同声音和诉求的沟通互动机制。

充分了解许可实施的不同阶段及其所形成的相关法律关系，对于正确把握和判断变更或者撤回某项许可是否符合“公共利益的需要”，确保变更或者撤回乃至与之相对应的补偿合法、合情、合理，具有重要的支撑意义。

要使“为了公共利益的需要”真正名副其实，不仅要对行政许可所形成的既有法律关系和事实有充分把握，而且还要比照所把握的现实，对变更或者撤回该项许可将会带来怎样的结果以及有什么应对策略作出预测。关于对环境的影响可以实施环境评价，而对于社会影响尤其是关于纷争的影响评价及应对策略和措施，都应当纳入“为了公共利益的需要”这一要件的裁量判断之中。对“公共利益的需要”进行判断取舍，应当准备复数的选择项进行比较，或者实施成本效益分析，进行风险评估和专家论证。必须充分认识到各种各样的摩擦或者纠纷有时候是难免的，而任何摩擦或者纠纷都属于成本甚至是高昂的成本，故而建立健全预防和应对机制便成为适用“为了公共利益的需要”这一要件的必要前提。