吉林高院案例 ：征收管理部门仅具有签订行政协议的法定职权

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第一款及《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十二条等相关规定，市、县人民政府是组织实施征地的主体，即被征收集体土地的征地及征地补偿安置主体为市、县人民政府。且无论是集体土地征收，还是国有土地上房屋征收，征收管理部门仅具有签订行政协议的法定职权。行政诉讼

【裁判文书】

吉林省高级人民法院

行政 裁 定 书

（2019）吉行再2号

再审申请人（一审第三人、二审上诉人）磐石市福安街蚂蚁村村民委员会，住所地吉林省磐石市福安街道蚂蚁村。

法定代表人姚丽艳，村主任。

委托代理人田德勤，磐石市人民调解委员会人民调解员。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）张春才（曾用名张纯财、张存财、张纯才、张春财），男，汉族，住吉林省磐石市。

委托代理人徐立光，吉林钟言宇德律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）磐石市房屋征收经办中心。

法定代表人李连春，主任。

委托代理人李宝财，该中心副主任。

委托代理人汤世英，磐石市东宁街法律服务所法律工作者。

被申请人（一审第三人、二审第三人）磐石市福安街道办事处。

法定代表人孙志刚，主任。

再审申请人磐石市福安街蚂蚁村村民委员会（以下称蚂蚁村委会）因张春才诉磐石市房屋征收经办中心（以下称磐石市征收办）履行给付征地补偿款职责一案，不服吉林市中级人民法院（2018）吉02行终64号行政判决，向本院申请再审。经审查后,本院作出（2018）吉行申523号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。拆迁律师

原一、二审法院查明以下主要事实，张春才户籍所在地为磐石市富太镇黄瓜架村东黄瓜架屯，1990年张春才购买了在蚂蚁村干沟社集体土地上的房屋，2003年张春才取得相关审批，在原宅基地上翻建70平方米面积房屋。2012年5月9日，磐石市人民政府因道路工程建设项目的需要，作出了磐市房征〔2012〕2号房屋征收决定，对西起福安路、东至东外环路范围内的房屋实施征收，张春才的房屋在征收区域内。磐石市征收办是磐石市住房和城乡建设局下属的职能部门，具体负责房屋及其附属物的补偿与安置工作。2012年6月5日，磐石市征收办与张春才签订了《道路工程房屋征收暂签协议》，该《协议》主要内容为：“经协商，甲乙双方同意道路工程建设项目房屋征收实行产权调换按下列规定执行：1.此协议是乙方选择产权调换楼房的依据。2.乙方房屋原面积70平方米，回迁房屋面积81.60平方米，安置地点昊融家园小区1栋2单元5楼2号，差价款按照相关房屋征收政策执行。”2012年7月4日，磐石市房屋征收与补偿管理办公室与张春才签订了《磐石市房屋征收补偿安置协议书》，主要内容：“第一条乙方同意甲方征收座落于干沟村房屋，《房屋所有权证》证号09－9－2－7，房屋结构砖瓦，建筑面积70平方米，房屋评估价值1760元，房屋用途为住宅。第二条甲方支付乙方各项补偿、补助费总计160090.00元。其中附属补偿总金额151090.00元，提前搬迁奖金8000.00元，搬迁补助费1000.00元”，该协议约定内容双方均履行完毕。张春才房屋宅基地使用面积300平方米，其他自留地面积895.6平方米，磐石市人民政府支付了土地补偿款89378.80元，已由磐石市征收办支付到福安街道管理的农村经管账户内。由于蚂蚁村委会不同意将土地补偿款89378.80元支付给张春才，张春才至今未领取到该补偿款，于2017年11月6日提起行政诉讼，请求判令磐石市征收办立即给付张春才占地补偿款89378.8元，按照吉林银行同期贷款利率计算利息自2013年1月1日至给付日止，第三人蚂蚁村委会及磐石市福安街道办事处承担连带给付责任。

一审法院认为，被告磐石市征收办与原告张春才于2012年6月5日签订了《道路工程房屋征收暂签协议》，协议签订后，原告张春才履行了该协议，被告磐石市征收办没有完全履行协议，没有严格执行国务院关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定。故原告张春才告诉理由成立，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十二条、第七十八条，《中华人民共和国合同法》第八条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决：一、限被告磐石市房屋征收经办中心10日内履行行政合同义务，给付原告张春才土地补偿款人民币89378.80元；二、第三人磐石市福安街道办事处、第三人磐石市福安街蚂蚁村村民委员会协助被告磐石市房屋征收经办中心办理；三、驳回原告张春才其他诉讼请求。

二审法院认为，（一）磐石市征收办是本案适格被告。磐石市征收办是磐石市人民政府确定的房屋征收部门，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，房屋征收部门属于法律、法规授权行使行政职权的部门，具备行政诉讼被告主体资格，这也符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条“市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定。磐石市征收办提出其只是征收房屋的部门，并未实施征收土地行为，但从张春才此次房屋被征收、宅基地及自留地被征用的过程看，并没有其他行政机关与张春才协商过土地征用问题，磐石市征收办与张春才签订的《道路工程房屋征收暂签协议》备注中注明土地、青苗、树苗等费用由张春才到福安街相关部门领取，而且土地补偿款也是从磐石市征收办管理的账户中支付的。所以，可以看出，此次磐石市人民政府征用土地、征收房屋基本上是同时进行的，相关补偿事宜均是由磐石市征收办具体实施的，虽然征收办不是法律上的土地征用部门，但实际确实实施了土地补偿款的支付工作，故被上诉人张春才认为磐石市征收办没有支付其相应的补偿款而提起诉讼，以征收办为被告并无不当。（二）张春才被征收房屋所在宅基地及自留地的补偿款应当支付给张春才。张春才主张权利的土地补偿款89378.80元，从蚂蚁村干沟社占地分配表内容即可看出，磐石市征收办作为磐石市人民政府的具体工作部门，在支付此款时，就是有明确指向的，是针对张春才被征用的宅基地和自留地进行的补偿，故该补偿款应当属于张春才。（三）关于上诉人磐石市征收办提出其不存在违约和未履行协议行为的问题。不可否认，磐石市征收办与张春才签订了《磐石市房屋征收补偿安置协议书》并已履行完毕，但对被征收人的补偿义务并非只有签订协议一种方式。本案涉及的宅基地、自留地补偿款，虽然在双方签订的协议中并无此项内容，但案涉补偿款是支付给张春才的，是由磐石市征收办负责支付到福安街道管理的农村经管账户的，张春才未实际取得该补偿款，属于磐石市征收办未实际完成支付行为，其有义务继续履行完毕。（四）关于上诉人蚂蚁村委会提出张春才不是蚂蚁村干沟社集体经济组织成员，本案属于征地补偿费分配纠纷，属于民法调整范围的问题。张春才户籍不在蚂蚁村干沟社，其从1990年开始就在蚂蚁村干沟社居住生活，耕种该集体经济组织土地，也履行了相应的义务，其究竟是否属于该集体经济组织成员的问题，不是本案评判的内容，但本案争议的是张春才房屋宅基地及自留地补偿款的归属问题，这就要考虑征用该土地是否对张春才的合法权益造成实际影响的问题，如果政府征地行为减损了张春才的合法权益，其理应获得相应补偿。张春才初到蚂蚁村购买的房屋已经倒塌不能居住，其于2003年申请翻建住宅，当时蚂蚁村并未提出反对意见，而是同意其翻建，张春才是以自己的名义申请建房的，履行了各级审批手续，据此可以认定张春才对该建房用地审批项下的土地取得了合法的使用权。所以征收该土地，直接造成张春才丧失了该宅基地和自留地的合法使用权，张春才理应获得相应补偿。宅基地以及批准使用的自留地不同于其他属于集体所有的荒山、荒地，农村宅基地虽然所有权属于集体经济组织所有，但对于被征用取得的补偿，在实践中一般都是支付给合法使用人。就蚂蚁村干沟社此次被征用土地的情况看，也是如此，磐石市征收办在支付补偿款时就是针对每一个被征收的农户确定了具体的补偿数额的。综上，磐石市征收办对磐石市人民政府征用的张春才宅基地使用面积300平方米和其他自留地面积895.6平方米所支付的补偿款89378.80元，应当给付给张春才。蚂蚁村委会对政府给付给集体所有的补偿款，自主协商确定分配事宜，因补偿款分配问题产生纠纷，不属于行政诉讼范畴，但对于人民政府针对征收的宅基地明确支付给张春才的补偿款，不属于集体经济组织自主分配款项，以张春才户籍不在蚂蚁村干沟社为由不同意支付，没有法律依据，张春才要求行政职能部门给付土地补偿款，属于行政诉讼范畴。判决驳回上诉，维持原判。企业拆迁

蚂蚁村委会申请再审称，一、二审判决认定事实错误，适用法律错误。张春才是富太镇黄瓜架村**的村民，不具有在蚂蚁村干沟社取得宅基地、自留地的村民资格。有新的证据证明原判决认定事实的主要证据即田福等49人出具的证明系伪造，足以推翻原判决。原审判决认定事实的主要证据《私有房屋所有权证明》1页与《农民个人建房用地审批表》7页系伪造，不具有证明力。根据省农委《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理》的规定，合理确定征地补偿的分配范围和对象。根据《物权法》等相关规定，各地征地补偿费的分配范围和对象可由农村集体经济组织成员大会或其授权的成员代表大会三分之二以上代表确定。故原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一、二审判决，依法改判或发回重审。

磐石市征收办答辩称，磐石市征收办不是本案适格被告，蚂蚁村干沟社占地分配表是其集体组织自行制作的，不能认为该表是磐石市征收办分配给张春才个人的款项，磐石市征收办只负责向集体经济组织付土地补偿款，具体征地补偿由福安街道负责。二审法院认定磐石市征收办支付款项时，有明确指向给张春才是错误的。磐石市人民政府设立征地补偿专户存储于磐石市征收办账户，磐石市征收办对土地补偿款只有专户保管义务，依据集体提供的土地亩数划拨此款到集体经济组织账户，并无分配职能和权利。磐石市征收办按程序向福安街道拨款并无过错。宅基地及批准使用的自留地都属于集体所有的土地，被征用后，补偿款应归集体经济组织所有。张春才属于其他集体经济组织成员并已享有了宅基地和承包地，即使取得，按照“一户一宅”的原则，也是无效的。二审法院以推断的方式认定案件事实，违反法律规定，应予纠正。

张春才答辩称，根据《物权法》第四十二条、第一百二十五条、第一百二十八条及《民法通则》第一百一十四条之规定，89378.8元宅基地和自留地的土地补偿费应当归张春才所有。

本院经审理查明的事实与一审、二审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经过审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第一款及《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十二条等相关规定，市、县人民政府是组织实施征地的主体，即被征收集体土地的征地及征地补偿安置主体为市、县人民政府。且无论是集体土地征收，还是国有土地上房屋征收，征收管理部门仅具有签订行政协议的法定职权。本案中，张春才的诉讼请求是要求磐石市征收办立即给付其占地补偿款，而磐石市征收办明显不具有给付土地补偿款的职权。故本案应当裁定驳回起诉，一、二审进行实体审理不当，本院予以纠正。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条规定，裁定如下：

一、撤销磐石市人民法院（2017）吉0284行初30号行政判决、吉林市中级人民法院（2018）吉02行终64号行政判决；

二、驳回张春才的起诉。

本裁定为终审裁定。

审　判　长　　李慧玲

审　判　员　　刘吉红

代理审判员　　孔德岩

二〇一九年二月二十八日

法官助理     姜晓健

书 记  员    杨双璐