陕西高院案例 ：宅基地不在征地批复范围内所签订的补偿协议是否无效？

【裁判要点】

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”街道办因集体土地征收受政府的委托与当事人签订被诉协议，但是当事人宅基地并不在征地批复所批准征收的范围之内，故该签订协议的行为没有依据，属于上述法律规定的“重大且明显违法”的情形，依法应当确认无效。

【裁判文书】

陕 西 省 高 级 人 民 法 院

行 政 判 决 书

（2019）陕行终354号

 

上诉人（一审被告）：兴平市人民政府。住所地：陕西省兴平市县门东路27号。

法定代表人：贺建权，市长。

委托诉讼代理人：卢百海，该市西吴街道办事处工作人员。

委托诉讼代理人：胡智国，兴平市148法律服务所法律工作者。

被上诉人（一审原告）：刘赞锋，男，1983年3月12日出生，汉族，住陕西省兴平市西吴镇马村1组24号。

委托诉讼代理人：刘步林，男，1958年11月4日出生，汉族，住陕西省兴平市西吴镇马村1组24号。系刘赞锋之父。

委托诉讼代理人：刘妙勤，北京市盈科律师事务所律师。

一审第三人：兴平市西吴街道办事处。住所地：陕西省兴平市西吴街道西侯路100米。

法定代表人：刘虎，主任。

委托诉讼代理人：卢百海，该街道办事处工作人员。

委托诉讼代理人：胡智国，兴平市148法律服务所法律工作者。

上诉人兴平市人民政府因被上诉人刘赞锋诉其行政协议一案，不服咸阳市中级人民法院 (2018)陕04行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人兴平市人民政府的委托诉讼代理人卢百海、胡智国，被上诉人刘赞锋及其委托诉讼代理人刘步林、刘妙勤，一审第三人兴平市西吴街道办事处（以下简称西吴街办）的委托诉讼代理人卢百海、胡智国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明：刘赞锋是兴平市西吴镇马村村民，在该村建有房屋一处。因陕西双汇肉制品深加工项目占地需要，兴平市人民政府依据陕西省人民政府陕政土批[2014]2号《关于兴平市2013年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称2号土地审批件）进行土地征收和补偿安置工作，并将拆迁补偿安置的具体工作由西吴街办实施。西吴街办按照兴平市人民政府的工作安排与各拆迁户签订了协议书。2016年4月28日，西吴街办也与刘赞锋签订了协议书。之后，刘赞锋房屋被拆除，也领取了协议约定的全部款项及奖励款。2017年4月27日，刘赞锋以其与兴平市人民政府签订的补偿协议违反法律强制性规定，且存在强迫逼迁等行为向法院起诉，请求法院确认双方签订的补偿协议无效。

另查明，2017年4月，刘赞峰以西吴街办为被告向兴平市人民法院提起行政诉讼，请求确认行政协议无效。兴平市人民法院作出（2018）陕0481行初9号行政裁定，认为刘赞锋所诉主体错误，裁定驳回刘赞锋起诉。刘赞锋不服提起上诉，咸阳市中级人民法院作出（2018）陕04行终53号行政裁定，撤销兴平市人民法院（2018）陕0481行初9号行政裁定；指令兴平市人民法院继续受理。兴平市人民法院审理后，认为被告主体资格不适格，刘赞锋拒绝变更，裁定驳回其起诉。刘赞峰不服提起上诉，咸阳市中人民法院作出了（2018）陕04行终150号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

一审法院认为：关于本案起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，应当裁定驳回起诉。本案中刘赞锋以签订协议一方即西吴街办为被告于2017年4月向人民法院提起了行政诉讼，请求确认协议无效。2018年8月1日，兴平市人民法院以被告主体资格不适格，刘赞锋拒绝变更，裁定驳回刘赞锋起诉，咸阳市中人民法院于同年10月22日作出了（2018）陕04行终150号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年11月6日，刘赞锋以兴平市人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认行政协议无效，刘赞锋之前以西吴街办为被告提起的行政诉讼的起诉期间不应计算在起诉期限内。因此，刘赞锋提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。

关于协议法律效力的问题。西吴街办作为兴平市人民政府的派出机构，其与刘赞峰签订的协议，系受兴平市人民政府委托，兴平市人民政府应是本案的适格被告，其协议的法律责任应由兴平市人民政府承担。本案刘赞峰与兴平市人民政府派出机构西吴街办签订的协议书，其内容为土地征收房屋拆迁协议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（一）项规定，属于土地房屋征收补偿协议，应属行政协议。依照《中华人民共和国土地管理法》规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。也就是，县级以上人民政府组织实施土地征收活动必须是在土地征收方案批准的基础上进行，包括在具体实施过程中和被征收人进行协商补偿事宜。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“恶意串通，损害国家、集体或者当事人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”等情形的导致合同无效。本案中，刘赞峰与兴平市人民政府签订房屋拆迁协议是因2号土地审批件对刘赞锋所在村28公顷集体土地征收为国有，且该2号土地审批件所批准征收的28公顷土地已全部提供双汇肉制品项目建设，该项目已建设完毕投产使用，但刘赞锋宅基地并未在该2号土地审批件的28公顷以内，即兴平市人民政府以2号土地审批件对刘赞锋的宅基地实施征收拆迁，并在拆迁过程中签订拆迁补偿协议，但刘赞锋的宅基地并不在该土地征收批复内，双方签订的房屋拆迁补偿协议，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于土地征收强制性规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，刘赞锋申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。综上所述，刘赞峰与兴平市人民政府签订的协议无效。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认刘赞峰与西吴街办于2016年4月28日签订的协议无效。案件受理费50元，由兴平市人民政府承担。

上诉人兴平市人民政府上诉称：1.西吴街办和刘赞锋于2016年4月28日就签订了拆迁补偿协议书，但刘赞锋于2018年11月才对其提起诉讼，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，明显超过起诉期限，且刘赞锋不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条之规定，应当依法驳回起诉。2.刘赞锋的宅基地位于防护距离核心区域范围内，依照兴平市环境保护局兴环批复[2014]07号文件第二条第二款的规定，征收拆迁是符合规定的。3.西吴街办与刘赞锋签订的协议真实、合法、有效，并已经完全履行，刘赞锋的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。请求撤销一审判决，改判驳回刘赞锋的诉讼请求，由刘赞锋承担一、二审诉讼费用。

被上诉人刘赞锋答辩称：1.其起诉未超过起诉期限，其之前的诉讼因错列被告不应计算在起诉期限内；2.西吴街办受兴平市人民政府委托与其签订的协议缺乏法律依据；3.兴平市人民政府依据兴平市环境保护局兴环批复[2014]07号文件事实征收搬迁不符合法律规定。请求维持一审判决。

一审第三人西吴街办与上诉人兴平市人民政府意见一致。

本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，结合一审判决及兴平市人民政府的上诉请求和理由，本案争议的焦点问题是：1.刘赞锋的起诉是否超过起诉期限；2.被诉协议是否构成无效情形。

关于刘赞锋的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”可见，针对2015年5月1日之后作出的行政行为，公民、法人或者其他组织提起确认无效之诉，不受法定起诉期限的限制。本案中，刘赞锋起诉请求确认其与西吴街办于2016年4月28日签订的协议无效，不受法定起诉期限的限制。故兴平市人民政府提出刘赞锋的起诉超过起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。

关于被诉协议是否构成无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，西吴街办因集体土地征收受兴平市人民政府的委托与刘赞锋签订被诉协议，但是刘赞锋宅基地并不在2号土地审批件所批准征收的范围之内，故该签订协议的行为没有依据，属于上述法律规定的“重大且明显违法”的情形，依法应当确认无效。兴平市人民政府提出征收拆迁符合兴平市环境保护局兴环批复[2014]07号文件第二条第二款规定的主张，因集体土地征收必须由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院批准，兴平市环保局作出的批复不能作为集体土地征收的依据，故兴平市人民政府此项上诉理由没有法律依据，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人兴平市人民政府负担。

本判决为终审判决。

 

审  判  长    李建军

审  判  员    杨成会

审  判  员    王  勇

二〇一九年十月十二日

法官助理     张慧颖

书  记  员    刘  媛