行政诉讼实践中亟需统一的证据问题

我国的行政诉讼法,实行于上世纪90年代初。至2015年，行政诉讼法做了一次大的修改，现行的即是修改后的行政诉讼法。客观的说，在2015年之前的20余年里，虽有行政诉讼法，但行政案件却很少，这其中的原因，恐怕法律界人士和曾经有过行政诉讼经历的当事人心中都有数。2015年开始，在党中央的部署下，司法机关开展了立案登记制，行政诉讼本来半掩的大门突然打开，行政案件也如积蓄之洪水一拥而进入法院审理，其数量与之前相比成倍数的增长。臧云律师长期从事行政诉讼，对于这种现象当然也倍感欣慰。但在过去的两年间，也发现了实践中一些比较令人困惑的问题，很多问题没有统一的标准。臧云律师遇到的比较突出和典型的，当如证据方面的问题。

一、原告对于被告证据的复制权问题。（注：原告恒定是非行政机关一方，被告恒定是行政机关。）

对于这个问题，各地法院的做法截然相反：一些法院主动将被告行政机关的答辩状和证据复印件提供给原告；另一些法院却断然拒绝原告复制被告证据的要求，并声称只有原告的律师才能复印。其法律依据是《行政诉讼法》第三十二条，即：“代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。”。

臧云律师认为，人民法院主动将被告的证据提供给原告的做法是正确的，而拒绝原告复制被告证据的做法有违法理。首先，律师作为行政案件的诉讼代理人，其权利来自于当事人的授权，没有当事人的授权，律师如何参与诉讼，又如何行使复制材料的权利？举个极端的例子，如果当事人在给律师的授权委托书中明确提到，律师不得复制案件相关材料，则律师还能复制吗？显然，律师作为代理人的诉讼权利，系来自于当事人的授予而非法定。法律的规定，只是对当事人的授权做出了肯定性的表述而已。其次，该种只能由律师复制证据的做法，有强迫原告一方委托律师的嫌疑。即，如果原告委托了律师，原告就能复制到被告的证据，如果没有委托律师则不能复制。在我国法律援助制度的援助范围有限的情况下，此规定无疑会人为造成有律师的原告和没有律师的原告在案件知情权方面的差异，进而影响到原告的质证权利。再次，法律并没有禁止行政诉讼的原告律师将被告的证据提供给原告，在此情况下要求只能由原告律师复制证据，其有何实际意义？故，臧云律师认为，无论行政诉讼的原告是否委托了律师，其应均有权复制被告的证据。

二、关于原告的举证期限。

目前，行政诉讼的举证问题，主要法律依据是《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释(2002)21号）（下称《证据规定》）。《证据规定》第七条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”。据此，原告的举证期限有两种：一是开庭审理前，二是交换证据之日。大部分地方的法院，即是完全按照此规定来向原告制作和送达举证通知书的。但也有一些法院，如长沙市某法院，将开庭审理前指定为“开庭审理前一日”，即对《证据规定》的“开庭审理前”做了限制解释。另有些法院如丽水市某法院，将原告的举证期限明确限定为一个期限，目前臧云律师看到的，一个是30天，一个是15天。

臧云律师认为，如长沙法院的做法，至少在形式上与《证据规定》保持了一致，尚可理解。而丽水法院的做法，则完全不顾《证据规定》赋予原告的举证期限，自行在法定期限外创设了自己的一套举证期限制度。尤其是指定原告15天的举证期限，按照法院先通知原告后通知被告的顺序，可以推定出来的一个结论是：行政诉讼案件原告的举证期限，竟然比被告行政机关的举证期限还要短。这无疑是完全背离了《证据规定》所规定的举证规则和精神。

三、关于人民法院调取证据的问题。

《证据规定》第二十二条规定：“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。”。第二十三条第二款规定：“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。”。

上述规定，臧云律师认为在实践中存在这个二个问题：一、所有的行政行为，可以说都具有一定的公共利益的性质，因为行政行为本身的作出就是为了公共利益，只是其程度不同而已。那么，是不是意味着法院可以对所有的行政行为都可以主动调查取证呢？我们知道，在很多案件中，行政机关之所以败诉，就是因为其未及时、充分提供证据。如果说法院可以对所有的行政行为都主动调查取证，则势必会助长行政机关怠于举证的风气，并且会给原告造成“法院政府是一家”的感觉。所以，臧云律师认为人民法院主动调取证据的权利应当谨慎行使，不宜泛泛化。二、如果把“人民法院可以为了查清涉及公共利益的事实主动调取证据”和“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据”做整体理解的话，实际上可能会解读出两种不同的意思：一是人民法院可以为了查清涉及公共利益的事实主动调取证据，但是如果该证据是用于证明行政行为合法性的除外。二是法院不得调取用于证明行政行为合法性的证据，但是涉及公共利益的事实认定的除外。这样，同样的两个法律条款，不同的解读方法，其结论是完全相反的。

上述行政诉讼证据方面的问题，都是臧云律师在代理行政诉讼案件中遇到的，也是比较困扰臧云律师的问题，建议最高法院根据实践中出现的此类问题，出台指导案例或者专门的司法解释，继而促进各地法院的司法实务统一。

 

作者臧云律师注：考虑到版权保护问题，本人在一律不再自称“笔者”，而是直接写“臧云律师”，以免本人辛苦的创作被某些网站转载而又不注明出处。