最高法院案例 ：对超过起诉期限但有正当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行

【裁判要点】

“无救济则无权利”。法律不但赋予公民、法人或者其他组织诸项权利，同时也赋予公民、法人或者其他组织在此类法定权利受到侵害或发生争议时拥有平等而充分地获得公力救济的权利；其中一项重要公力救济权利即诉权，也即请求司法机关进行裁判，解决争议并保护法律赋予的权利的权利。当然，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，公民、法人或者其他组织行使诉权，必须在法定期限内进行。尤其是为了及时解决纠纷，，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，各国行政诉讼制度都引导并鼓励公民、法人或者其他组织尽快提起行政诉讼，并设立了较短的起诉期限制度。司法实践中，对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼，又作了特殊规定，并在是否因正当理由超过起诉期限的判断方面，作有利于公民、法人或者其他组织的解释，以切实保障诉权。因此，判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形。在现行法律规范未对正当理由作明确规定的情况下，人民法院对超过起诉期限但有正当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申4521号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄连敬，女，1959年1月3日出生，满族，住北京市东城区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市东城区人民政府，住所地：北京市东城区钱粮胡同3号。

法定代表人：李先忠，该区人民政府区长。

再审申请人黄连敬因诉北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终270号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建、代理审判员周觅、夏文浩参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

黄连敬因不服北京市东城区城市综合管理委员会（以下简称东城区城管委）作出的城管委[2015]第2号-告《东城区城管委政府信息公开答复告知书》（以下简称2号告知书），向东城区政府申请行政复议。东城区政府作出东政复字[2015]49号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），决定不予受理黄连敬的行政复议申请。黄连敬不服，提起行政诉讼。

北京市第四中级人民法院一审查明：2015年3月22日，黄连敬向东城区城管委申请书面公开“东城区2013年、2014年违法用地违法建设基础台帐的政府信息文件”。经延期后,东城区城管委于同年5月5日作出2号告知书，告知其申请公开的政府信息不属于公开范围。黄连敬于同年5月7日收到2号告知书后不服，于同年7月7日以邮寄方式向东城区政府申请行政复议。东城区政府于同年7月9日收到上述行政复议申请，于同年7月15日作出被诉复议决定，认为黄连敬提出的行政复议申请超过法定期限，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款的规定，决定不予受理其行政复议申请。黄连敬仍不服，于2015年9月7向北京市第四中级人民法院日提起行政诉讼。另查，东城区政府自认，由于工作失误，将未加盖印章的被诉复议决定邮寄送达给黄连敬。

北京市第四中级人民法院一审认为：公民、法人或者其他组织应当在法定的起诉期限内提起行政诉讼。《行政复议法》第十九条规定，法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，东城区政府于2015年7月15日作出被诉复议决定，明确告知“如不服本决定，可自收到本决定书之曰起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼”并于次日送达——黄连敬不服被诉复议决定，至迟应于2015年7月31日前提起行政诉讼，而其于2015年9月7日才提起行政诉讼，显然已经超过了15天的起诉期限且无正当理由，据此裁定驳回黄连敬的起诉。企业拆迁

黄连敬不服一审裁定，向北京市高级人民法院提起上诉。

北京市高级人民法院认定的事实与一审一致。北京市高级人民法院二审认为：根据《行政复议法》第十九条规定，法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。依照最高人民法院《关于适用（行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织应当在法定的起诉期限内提起行政诉讼，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。本案中，东城区政府于2015年7月15日作出被诉复议决定，并于次日向黄连敬送达该决定书，同日黄连敬签收。被诉复议决定已告知黄连敬“如不服本决定，可自收到本决定书之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”因此，黄连敬不服被诉复议决定，至迟应于2015年7月31日前提起行政诉讼。黄连敬虽在同年7月30日向东城区法院起诉，在9月1日收到该院《立案审查暨补正告知书》后，应在9月2日前向北京市第四中级人民法院起诉，但黄连敬于9月5日才向一审法院邮寄本案起诉书提起行政诉讼，亦已超过了前述法律规定的15日起诉期限且无正当理由。据此，裁定驳回上诉，维持一审裁定。行政诉讼律师

黄连敬向本院申请再审，请求：1.撤销北京市高级人民法院作出的（2016）京行终270号行政裁定；2.将本案发回北京市第四中级人民法院重审。其申请再审的事实与理由为：本人于2015年7月16日收到被诉复议决定，于2015年7月30日提起行政诉讼，并未超过15日。本人收到北京市东城区人民法院的《立案审查暨补正告知书》，载明“请在三十日之内就起诉状进行补正后，再向法院提起诉讼。”本人在4日内就向北京市第四中级人民法院起诉，并没有超期。被诉复议决定未加盖印章，应属违法和无效，不应对普通公民苛求时效问题。

本院认为：“无救济则无权利”。法律不但赋予公民、法人或者其他组织诸项权利，同时也赋予公民、法人或者其他组织在此类法定权利受到侵害或发生争议时拥有平等而充分地获得公力救济的权利；其中一项重要公力救济权利即诉权，也即请求司法机关进行裁判，解决争议并保护法律赋予的权利的权利。当然，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，公民、法人或者其他组织行使诉权，必须在法定期限内进行。尤其是为了及时解决纠纷，，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，各国行政诉讼制度都引导并鼓励公民、法人或者其他组织尽快提起行政诉讼，并设立了较短的起诉期限制度。司法实践中，对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼，又作了特殊规定，并在是否因正当理由超过起诉期限的判断方面，作有利于公民、法人或者其他组织的解释，以切实保障诉权。因此，判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形。本案中，东城区政府于2015年7月15日作出被诉复议决定，并告知“如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼”，但由于被诉复议决定并未明确指向应当提起诉讼的具体人民法院，黄连敬在2015年7月16日收到被诉复议决定后，于7月30日通过邮寄方式向东城区法院提起行政诉讼，是积极行使诉权的表现，且没有超过《行政复议法》第十九条规定的15日起诉期限；即使存在错误选择管辖法院的情形，也不能因此承担相应的不利后果。因行政案件跨区划管辖及级别管辖的调整原因，本案无管辖权的东城区法院在收到黄连敬邮寄的起诉状后，作出《立案审查暨补正告知书》，告知黄连敬应依法另行向有管辖权的北京市第四中级人民法院起诉，并不违反法律规定。黄连敬于9月1日收到《立案审查暨补正告知书》后，于9月5日即向一审法院邮寄本案的起诉书，亦没有怠于行使诉权；且即使认定为超过法定起诉期限，也应认为属于有正当理由。在现行法律规范未对正当理由作明确规定的情况下，人民法院对超过起诉期限但有正当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。因此，原审法院认定黄连敬在9月1日收到《立案审查暨补正告知书》后，应当在9月2日前向一审法院起诉，其于9月5日向一审法院邮寄本案起诉书，超过《行政复议法》规定的15日起诉期限且无正当理由的认定，不符合法律规定；原一、二审法院分别裁定驳回起诉和上诉，属适用法律错误，应当予以纠正。

综上，黄连敬的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令北京市高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审　判　长　　耿宝建

代理审判员　　周　觅

代理审判员　　夏文浩

二〇一七年九月××日

书　记　员　　刘　潋